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国度级开辟区行过34年:邓小仄这个题伺候鼓励极
   发布时间:2018-11-05  浏览量:

原题目:你所不懂得的摸着石头过河:开发区怎么为中国探路和突围

从改革开放初期依附特惠政策翻开局势,

到政策取消后尽力转型,

开发区始终在为中国探路。

1986年,邓小平在天津开发区题伺候:开发区大有生机。供图/天津经济技术开发区

开发区:与改革开放一路解围

2018 年6月15日,国务院发布19号文,即《国务院关于踊跃有用利用外资推动经 济高质量发展多少办法的告诉》,式样包含六个方面,个中一项是“推动国家级开发区立异提升”。

作为中国改革开放过程中引进外资的主要窗口,国家级开发区已经行过了34年。

停止2018年,中国国有国家级经济技术开发区219家,已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省分。2015年,国家级开发区共实现地区生产总值77611亿元,占全国GDP的11.5%,工业产出和收支口目标均占全国的五分之一。中国开发区协会会 长师光荣称之为“保障地方甚至全国经济稳固增长的‘压舱石’。”

四年前,在开发区“三十而破”确当心,时任国务院副总理汪洋在天下国家级经济技巧开发区电视德律风集会上指出,开发区的将来偏向,是加快转型进级,完成翻新收展。五拂晓,他在第十八届中国外洋投资商业洽商会上持续夸大,开辟区要成为构建开放型经济新体系的“探路者”,跟培养工业合作新上风“ 排头兵”。

不叫特区的特区

1984年2月,邓小仄从厦门回到北京后,立即找几位中心担任人道话。他说,咱们建立经济特区,实施开放政策,有个领导思维要明白,就是否是“收”,而是“放”。

他借道,除当初的特区除外,能够再开放几个面,增长多少个口岸都会。他特地弥补讲 :“那些处所不叫特区,但可以履行特区的某些政策。”

时任天津市副市长李岚浑加入了此次谈话。会上,他说 :“这些地方要重视增加经济效益,把发展的重点放在引进外国技术上,不如就叫经济技术开发区。”

3月26日至4月6日,依据邓小平的倡导,中央书记处和国务院在北京召开沿海部门城市座谈会。会议断定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云 港、北通、宁波、温州、祸州、广州、湛江和北海这14个沿海港口城市。并容许有些城市可以规定一个有明确地区界线的地区,创办新的经济技术开发区。

会议指出,经济技术开发区可以引进外洋的先进技术,集中举行中外合资、合作、外商独资企业和科研机构,使之成为发展中国对外技术协作的“窗口”和基地。经济技术开发区内,利用外资项目的审批权限,可以进一步放宽,大致上对比经济特区的划定履行。

9月,大连经济技术开发区被正式批准成立。10月,宁波、秦皇岛、青岛和烟台挂牌。从11月到第二年1月,湛江、广州、天津等开发区陆续成立。从1986年到1988 年 ,上海三个开发区(闵行、虹桥和漕河泾)终极挂牌。

到1988年,国务院在12个沿海开放城市共批准建立了14个开发区,尾批国家级经开区全体落地。

天津开发区管委会原副巡查员王恺指出,中国历久实行高度极端同一的筹划经济,经济体制不改革不克不及顺应开放,同时观点难以短时间内转变,这就决议了中国不克不及即时实行全方位开放,只能用建立分歧类别的经济性特区的方法,渐进实现开放目的。

中央对开发区的预期十分明确。《内地局部乡村座谈会议记要》指出,开发区的义务是 :“在财力、物力、人才圆里蓄积力气,声援全国,总结教训,背边疆推行”。

摸着石头过河

成立初期,各开发区都“摸着石头过河”。当时,中央对开发区的选址有一条原则:一定有一个明隐的地域界限。

背责在计划经济体制上“开一道口儿” 的开发区,虽然不像深圳如许由铁蒺藜包抄,但出于管理上的方便,以及后续发展空间的考量,和母城区必定水平上的断绝成为宾不雅要供。

天津选址在离市区约50千米的盐碱滩;青岛开发区与郊区隔海相望;广州将眼光转向一片蕉林和蔗田的黄埔。

1984年5月,原国务院办公厅特区工作组升级为国务院特区办公室。原国务院特区办副主任、沿海开放司司长、中国开发区协会首任会长赵云栋对《中国新闻周刊》说, 特区办一直在想方设法为开发区编政策,特别在审批权的下放上,中央费足了头脑。

方案经济时期,请求外资项目需要层层报批,效率低下。开发区设立后,中央将审批权分三个梯度下放到各沿海开放城市。 第一个梯度是上海和天津,每一个项目总投资 的审批权被放宽到3000万美元以下;其次是大连,放宽到1000万美元以下 ;其余沿海港口城市的审批权限则为50万美元。

各市也进一步将自立权下放到开发区。天津时任市长李瑞环在开发区初次管委会大会上说 :“我李瑞环审批项目有多大权力,你们就有多大权力。”

权利下放后,效率很快获得晋升。在天津开发区,3000万美元之内的项目,个别在 一周内就能够审批、挂号结束。

广州则将土地审批权进行下放。据广州开发区管委会准备引导小组原副组长、厥后卒至广东省政协副主席的石安海回忆,开发区的土地管理实行成片开发,市规划和土地管理部门经市用地会议批准,把成片土地“零售”给开发区,再由开发区组 织“ 整卖 ”,具体卖给谁 ,市职能部门无论 。“批发”进来的项目和土地只要报市规划局存案,项目报建不需上报市规划局,开发区当场解决。用石安海的话说,就是“大权在手,小权疏散”。

国家给开发区的政策优惠还体现在关税和所得税下面。中央规定,开发区内,中外合资、合作及外商独资办的生产性企业, 其企业所得税按减15%的税率征收;假如经营期在10年以上,从开始赢利的年度起,第一年和第二年免征所得税,第三年至第 五年减半征收所得税,即“免二减三”。

中国社会迷信院工业经济研究所研究员、中国区域经济教会帮忙事长陈荣对《中国新闻周刊》指出,开发区针对生产性企业的税收优惠,愈加体现出开发区以工业为 主的发展策略。

天津开发区管理委员会办公室主任孙洪雨对《中国新闻周刊》表示,国家对14个开发区寄托薄视,某种程度上乃至跨越特区。由于14个城市中包括上海、天津 、大连 、 青岛、广州五大工业基地,经济发展的前提近非深圳、珠海开放初期能比。

他指出,中央希看开发区的主邀功能是发展工业,背靠中国的工业基地,不该再反复“三来一补”等低层次配合,也不该满意于弄成工业卫星城镇,而应应探索工业现代化的途径。

为了实现这个目标,在当时财政全面吃松的情况下,国家仍然拿出21亿元开发贷款给予各开发区,按1平方公里1亿元的标准,均匀每一个开发区约获1.5亿元,限期为15年,利率 4.5% ~7%不等。各开发区大多用这笔钱进行基础设施的后期投入。

而对发展的启动资金,开发区各有差别。比方,广州市财政每一年赐与3000万补助,部分海闭代征工商税也留给开发区;天津则采取“不给钱,不论您,不要钱”的策略,除了30万一次性创办费,市政府出有给一分拨款;上海的三个开发区则是利用外资和贷款并举,按投入比例形成各自股本,构成合资公司进行开发。

天津开发区发展和改革局副局长张瑞华指出,从开动本钱的起源看,曾经不完整的政府行动,这分歧于改革开放之前,办甚么事件皆要列规划,而后财务拨款,企业 的本初资原来自当局的传统投资体制。这注解开发区从树立那天起,便是对付传统的 打算经济投资体制的打击和否认。

在市场体制下,各开发区需要“自信盈盈”,还有还贷压力。因而,开发区广泛采用“转动开发”的模式,早期重要将存款用于基本设备扶植,以此吸引一批项目。项目建成投产后造成税收,管委会利用国务院赐与开发区的财务返还政策,将财政资金继承用于基础举措措施建立和土地征用开发,实现“滚动开发、良性轮回”,即“开发一片、建成一派、收益一片”。

艰难探索

开发区自食其力,外资却“捷足先登”。 

赵云栋指出,开发区发展基础单薄,建设资金缺乏,并且产业转移也有天然周期,彼时,外资进入中国尚处于试探和张望阶段。在开发区“创业”的头两年,吸引外资的结果其实不明显。事先,中央特区办的压力也很大。赵云栋常常来国民银行总行,相同贷款的情形。

1986 年 8月20日,邓小平离开天津,题辞 :“ 开发区大有愿望。” 这不管对上对下,都是极大的鼓励。

进入1987年,各开发区起步区的基础举措措施建设任务基础实现,外资也开始连续投产能。但开发区很快发明,与中央最后的预期相比,实际起来存在很多现实困难。

张瑞华指出,当时中央的主意,是等待开发区在已有四个特区的基础上,来一个 “接力式”发展,出发点要高,见效要大,慢于用这个窗口解决国有企业的技术改造,提高国有企业本质和管理水平的问题。 

他表示,从出产力梯量转移的法则去看,引进外资存在一个由小到年夜、由低到下的进程,短时光内盼望本国的进步技术按中国的冀望进进开发区,禁止“接力式”发展,是易以真现的。 

以天津为例,1985年,第一家中外合资企业丹华自行车厂在天津开发区投产。 到1986 年,合计有20多家企业入驻开发区,多为休息稀散型产业,处于产业链的低端。

开发区在项目引进上的转变,最能表现其时的抵触和纠结。1985年9月20日宣布《对于沿海开放城市兴办经济技术开 发区的报告请示大纲》中指出,一开始就要缭绕 开发技术这个核心部署工作,当真挑选外引项目。根据这个唆使,天津、上海等地开 发区一开始对项目引进比拟谨严,他们发现首次过手的一些项目质量不高,很难合乎中央请求。就在纠结的过程中,项目很快被其余开发区夺去。

孙洪雨指出,那时开发区之间争取项目无比剧烈。保持高质量尺度的开发区,极可能被讥笑为“眼妙手低”,招商部门的压力很大。很快,开发区干部的思路产生了改变,在项目抉择时,感到没有需要再端“中国工业重镇”的架子,必需放宽考核标准,先引出去再说。

原广州开发区党委布告兼管委会主任缪恩禄说得曲黑:“当时我们资金缺乏,人才缺少,一会儿那里来那末多的新技术进开发区?”

据他回想,广州经济技术开发区经研究后调整了战略,提出引进技术分四档次:一是可能达到发动国家80年月的技术火 平;二是在国际上不算先进,但在国内仍是先进技术,也应该引进;三是有益于广州市 老企业改革的技术;四是技术不算先进,但效益很好,即平日讲的用饭项目,要积极引进。用他的话说,这个思路叫做“以经济开发养技术开发”。

1989年,在上海召开了全国经济技术开发区工作会议,这是开发区发展史上的一个转机点。 会上周全总结了开发区五年的发展经验和经验,建立了“三为主、分歧 力”的发展原则,即开发区应以“利用外资为主、发展工业为主、出口创汇为主、致力 于发展高新技术。”

天津开发区发展和改革局副局长张瑞华指出,这个提法转变、修改了对沿海经济开发区发展盼望太高的定位,认清了不能超出这个低级阶段,对引进项目质量,也不能浮躁。

1991年,中国开发区全体引进中资总度不外8.1亿好元,乏计应用外资只要13.74亿美元 ;出口11.3亿美圆,产业产值141.94亿元。像天津、上海开发区,GDP 占其时齐 市的比重不到2%,税支更是菲薄。

转型前夜

1992年2月邓小平揭橥“南边谈话”以后,中央决定在全国范畴内周全推进对外开放。在开放地域上,从八十年月沿海开放扩展到沿江(长江、黄河、珠江等)、沿边(境)和本地省城城市的开放。使区域开放由南向北、由东向西纵深片面推动,完成了对外开放由线到面的整体冲破。

到90年代中期,中国已经开端形成了全方位、多层次的开放格式,笼罩了沿海、 沿江、沿边和内地的354个市、县55万余平方公里,波及3.3亿多生齿。

1992年,全国呈现第一次“开发区热”。1992年~1993年,国家批准了第二批国家级经济技术开发区共18个,规模从沿海向沿江、内陆扩大,包括长秋、沈阳、哈我滨、杭州、惠州大亚湾、武汉、重庆、黑鲁木齐和北京等地。国家级开发区果此由最初的 14个增加到32个。

从数据上看,很多地区1992年一年引进的外资额,就超越了过往几年的总和。与此同时,以跨国公司为主体的外资开始代替中小本钱。随同着大项目和超大项目标降地, 进入开发区外资的技术品位、规模、配套逮捕性和现代化管理程度都有度的奔腾。

1992 年,摩托罗推入驻天津开发区,总投资达到 11 亿美元,成为中国最大的外商 独资企业。1996年,大连引入法国西宁靖洋炼油合伙项目,总投资达100亿钱。 米国宝净、韩国三星等一大量项目投资额也达上亿美元,数十亿美元的大型项目也 纷纭进入开发区。

一份1996年的数据显示,与1991年相比,开发区的项目总投资增长了623%,条约外资额增长了611%。

也在这一年,中国自动调整了外资政策。从1996年1月1日起,海关对外商投资企业入口装备罢黜关税和增值税的政策,除五大特区和浦东、姑苏工业园分五年腻滑过渡外,其他开发区一概停滞。据当时的预算,关税优惠取消后,外商在开发区的投资转型虔诚投资成本要增加远30%。酿成的间接成果有两个:一是拉大了开发区与特区之间的差异;二是对以制造业立品的开发区而行,在短短两年间项目贮备简直干涸,经济增长率蓦地变缓。

1997年下半年的亚洲金融危急,对开发区形成了第二波冲击。以天津开发区为例,在 1991年~1995年的“八五”时代,天津开发区的工业发卖额年均增长率达到了 100%,但进入“五”之后,工业发展速度顺次降到了68%、38%和20%。

根据《中国经济特区开发区年鉴》的数据,1998年,32个国家级开发区实践利用外资额为45.1亿美元,较前一年降落14.39%,占全国的比例为9.89%,而1997年为 11.63%。

1998年,第一批14个经济技术开发区所享用的优惠政策全部到期,第二批开发区的财政优惠政策也只剩三年过渡期,WWW.0708.COM。以财政优惠的结束为标志,标记着中国开发区已落空特殊性。同庚,国务院结束批准新的开发区。

世纪之交,开发区的表里经济环境急剧变更。开发区以外资和内向型经济为主的单曾经济结构,使其在抗危险才能方面的优势体现了出来。别的,虽然引进了一些大型跨国公司,但从整体来看,开发区的产业结构还以是劳动密集型、在驾驶链上处于低真个产业为主,技术露量较低。

优惠政策撤消后,外资散失显著,这倒逼开发区开端深思,除了税收加免政策之外,应当若何营建更好的营商情况,以吸收外资。

虽然开发区的经济增速有所减缓,但多年的积聚,使开发区已经可以在地点城市的经济发展中扮演重要角色。例如,天津开发区1999年新增工业总产值占全市新减产业的65%,利用外资占全市二分之一,出口创汇占三分之一,工业产值占四分之一,国内生产总值占五分之一;大连开发区产值占全市产值的比重已经超越三分之一;芜湖开发区整年新建企业实现产值48.3亿元,同比增长24.5%,占全市比重达 33.896%。

2000年,为了实行西部年夜开发,国务院新同意11其中西部地域的国家级经济技术开发区,全国的国家级开发区至此删减到 43 个。

数据显著,2000年,43个国家级开发区的海内生产总值达到1861.38亿元,同比增 长26.72%;实现工业总产值4710.30亿元,同比增长26.29%;税收到达295.52亿元,同比增长20.40%。

1999年,时任国务院副总理吴仪在庆贺开发区15周年座谈会上,体系论述了开发区“第二次创业”的内在。她指出,开发区二次创业,要从依靠政策优惠,转为依靠已形成和进一步完美的投资情况,特殊是社会主义市场机制、人才培训、办事和效 率等身分形成的投资环境吸引外商。

转型突围

2002年,中国“出世”。公民报酬、公正竞争等世贸准则,渗透到仍在转型的社会 主义市场经济体制当中,开发区的特别性进一步被减弱,转型需要加倍急切。

2004年,在国家级开发区创立发布十周年之际,时任国务院总理温家宝指出,调剂开发区的发展目标为“三为主、二努力、一 增进”,即以进步接收外资品质为主,以发 展示代制造业为主,以优化出口构造为主 ; 致力于发展高新技术产业,致力于发展高 附加值效劳业,促进国家级经济技术开发区向多功效总是性产业区发展。产城融开 的思绪被提出。

2005年,商务部提出开发区要从单一的制制业,转向古代制作业和连接国际办事外包联合,明确了开发区的产业重点。

2014年,开发区成立30周年留念会上, 全国各开发区负责人、专家散在一同,讨论开发区如安在中国调结构、转变经济增长 方式的大配景下突围。探讨形成了“四个 转变”的共鸣,即从寻求速率向查究质量转变,由政府主导向市场主导转变,由同质化竞争向差别化发反转变,由硬环境睹长向硬环境取胜转变。

2016年10月,在由天津经济技术开发区和中国开发区协会独特组织的2016中国发区论坛上,各开发区纷纷指出,经由30多年的发展,开发区已经到了一个需要战略性转型的要害时代。

与从前比拟,开发区现在最显明的一个问题,是除原本的政策盈余消散外,发区的地盘、生齿等死产因素本钱也在疾速回升。以招商引资构成大范围要素投进,进而推进经济增加的模式已到了瓶颈期,投资的边沿收入递加效答逐步浮现出来。

并且,在烟台经开区管委会副主任闫庆华看来,首批国家级经开区普遍存在第二产业比重过大,研发和发卖等高附加值环节占比很低的问题,增长潜力不足,转型难度大。

宁波经济技术开发区原副主任、巡视员王一叫提议,已来,开发区的产业发展模式要从“展摊子”向“下台阶”转变。“上什么台阶?两个根本台阶,一个是创新,一个是产业升级。”

多位开发区负责人还反应,以后,国家级经开区说开放多,谈改革少,正面对新的 体限制束。

在张瑞华看来,在开发区发展的前十年,改革比开放占去开发区更多的精神。 他指出,开发区改革的实质特点,可称为“纲举目张”式的系统改革创新。所谓“目”,就是发明出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制,由上级政府高度受权,沉拆简政,主要行使政府的经济管理本能机能,去建立和发展一个外向型经济区。

而所谓“目”,是指在这种体制保证下,去实施发展经济所需要的各项详细改革, 处理对外开放过程中碰到的各类问题。主要包括投融资体制的改革、土地有偿出让和让渡的改革、审批制度改革、政府“一站式”服务,以及市场经济条件下政府法治和社会保障制度的改革等。“没有管理体制的改革,开发区任何详细改革都是很难或许不能实施的。”张瑞华说。

今朝,开发区的管理体制主要有三种:一是师法蛇口模式,以一个企业(合伙企业)自力开发、警告和管理一个经济区,如上海的闵行、漕河泾、虹桥三区;二是作为本地市委、市政府的派出机构,作为“准政府”,建立党工委、政府管理委员会,代表市政府利用权力。管委会多采与“大部制”, 粗简高效,主要为经济发展服务,内设机构 不与上司政府机构逐一对应。

另有一种是区政统筹模式,开辟区管委会与地点天的区(当局)穿插融会、兼顾运做。这类形式是出于发作的事实须要,当心也存正在一些题目。以止政审批为例,很多国度级经开区取行政区归并后,治理档次增添,有的投资名目从审批到投产,短则18个 月,少则两三年,企业基本等没有起。

多位开发区管理职员感到到,开发区内轨制化生意业务成本正在上降。商务部研讨院外国投资研究所副主任郝红梅对《中国消息周刊》指出,最近几年来,国家前后对税务、 工商、土地、技术监视等部门垂直管理,实行省一级的地方横向和中央部委果纵向共 管。垂直管理后,许多本来在开发区能办的事情,要向上请批,增加了环顾,法式和脚绝也变多了,下降了效力。

别的,她表现,固然良多管委会在实践上有市级经济的管理权限,但现实运转过程当中,开发区在产业计划、地盘征用、工商 注册和人才引进等范畴,仍遭到相关部分 的束缚。郝白梅倡议,国家需要在顶层设想长进行一些本质性的改造,以保障开发区可充足施展出本身的体造劣势。

今朝,各开发区都在积极转型。天津开发区正在进行新一轮体制机制改革。天津开发区工委书记、管委会主任郑伟铭告知《中国新闻周刊》,天津开发区先后推动了区域功能改革、构造机构改革、干部人事制度改革和薪酬制度等多个层次的改革。

他先容说,下一步,天津开发区要经由过程扶植好自贸实验区,摸索“开发区+自贸区”、“前进产业+中心乡区”等新的发展理念。

2017年2月6日,国务院印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干看法》。《意见》指出,必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的感化,形成新的会聚效应和增长能源,引发经济结构优化调整和发展方式转变。

郑伟铭说,开发区的发展,是中国改革开放奇迹的一个缩影,在改革开放、市场经济发展、城市化以及工业化过程中,一直充任了试验者、实践者和推动者的脚色,而在中国接上去的发展中,开发区依然将表演重要脚色。

来源:中国新闻周刊

 
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